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我国医疗器械审批制度改革和注册管理现状

发布时间:2019-02-13 

我国医疗器械审批制度改革和注册管理现状

      原国家食品药品监督管理总局医疗器械注册管理司  张华

 

按照《国务院关于改革药品医疗器械审评审批制度的意见》(国发〔2015〕44号)和中办、国办《关于深化审评审批制度改革鼓励药品医疗器械创新的意见》(厅字〔2017〕42号),国家食品药品监督管理总局(以下简称CFDA)贯彻落实《医疗器械监督管理条例》,加强医疗器械注册管理工作,推进医疗器械审评审批改革工作,强化医疗器械临床试验管理,加快临床急需医疗器械审评审批,提升医疗器械审评审批的质量与效率。本文介绍2017年医疗器械审批制度改革和出台的注册管理法规文件情况,提出今后工作有关建议。

一、医疗器械审批制度改革

2017年10月8日,中共中央和国务院办公厅联合印发了《关于深化审评审批制度改革鼓励药品医疗器械创新的意见》。审评审批制度改革以提高医疗器械质量为核心,以满足人民群众对高性能医疗器械需求为目标,进一步优化审评审批流程,强化以临床为导向,加强技术审评力量,扩大临床试验资源,促进创新医疗器械的上市,激发了企业的创新活力。CFDA深入贯彻落实深化审评审批制度改革意见,落实审评审批改革措施,稳步推进医疗器械审评审批改革各项工作。

(一)落实创新驱动发展战略,开展创新优先审批

落实《中国制造2025》《“健康中国2030”规划纲要》精神,按照《创新医疗器械特别审批程序(试行)》,鼓励企业研发创新,推动产业健康发展。CFDA医疗器械技术审评中心发挥第三方机构的技术优势,借助中国生物医学工程学会和中国生物材料学会的专家资源开展相关创新医疗器械特别审批申请审查工作。对进入特别审批程序的创新产品提供了注册申报前先期指导、审评中全过程指导和面对面交流,解决申请人在产品研发、申报等关键技术节点以及审评过程中存在的问题。2017年,CFDA批准分支型主动脉覆膜支架及输送系统、介入人工生物心脏瓣膜等12项国内首创、国际领先的创新产品上市,满足临床使用需求,降低了临床治疗成本。《创新医疗器械特别审批程序(试行)》实施以来,共有126个产品进入创新医疗器械特别审批通道,总局批准33个创新医疗器械产品注册。同时,积极贯彻实施《医疗器械优先审批工作程序》,对列入国家科技重大专项或者重点研发计划的、临床急需等医疗器械予以优先审批。2017年,总局批准药物洗脱球囊导管、基因测序仪等2项优先审批产品上市。这些措施有效推动了临床急需的医疗器械注册上市进程,满足公众的用械需求。

(二)简化优化行政审批流程,提升审批效率

2017年4月,CFDA发布《关于调整部分医疗器械行政审批事项审批程序的决定》[1],自2017年7月1日起,将第三类高风险医疗器械临床试验审批决定、进口医疗器械和国产第三类医疗器械的许可事项变更和延续注册审批决定,调整为由国家食品药品监督管理总局医疗器械技术审评中心以CFDA名义作出。

依据2014年CFDA发布的《医疗器械注册管理办法》等文件,境内第三类和进口医疗器械注册审批流程包括受理、技术审评、行政审批和批件制作四个环节,其中技术审评由CFDA医疗器械技术审评中心负责,行政审批由CFDA医疗器械注册管理司负责。在收到技术审评意见之日起20个工作日内作出审批决定。本次将部分审批事项的技术审评和行政审批决定均由医疗器械技术审评中心作出,调整后的注册审批流程包括受理、技术审评和行政审批、批件制作三个环节。医疗器械技术审评中心作出审批决定后,CFDA在10个工作日内制作《医疗器械注册证》《医疗器械注册变更文件》《不予行政许可决定书》等批件。本次对部分医疗器械行政审批事项审批程序的调整,整合了技术审评和行政审批资源,是贯彻落实医疗器械审评审批改革精神的重要举措,优化了工作流程,提高了工作效率。据统计分析,上述三类注册申请的审评审批时间较之前缩短了约26%,明显加快了产品的上市进程。

(三)加强临床评价研究,扩大免临床产品范围

为推进基于风险管理的产品评价方式,有效应用临床试验数据、充分发挥审评审批资源,促进安全有效、风险可控的医疗器械产品尽快上市,CFDA于2017年11月发布《免于进行临床试验的体外诊断试剂临床评价资料基本要求(试行)》,指导体外诊断试剂产品相关工作开展,自发布之日起施行。内容包括适用范围、基本要求、临床评价途径、临床评价报告、试验方法、其他评价资料等六章,描述了体外诊断试剂临床评价资料申报要求及临床评价试验的基本要求。明确了申请人自行或委托其他机构或实验室在中国境内开展临床评价工作,试验过程由申请人负责管理,临床评价报告应当由申请人/代理人签章,申请人对试验数据的真实性负责。明确了临床试验可以根据产品特点选择适当的统计学方法开展统计分析,以求得到客观可信的临床评价结果。

进一步落实改革有关要求,CFDA制定发布了《医疗器械临床试验设计指导原则》《接受医疗器械境外临床试验数据技术指导原则》,明确接受境外临床试验数据的伦理原则、依法原则和科学原则,以及临床试验资料要求和技术要求。指导原则从技术审评要求、受试人群、临床试验条件的差异等方面,阐述了接受境外临床试验资料时的考虑因素及技术要求,给出了不同因素对临床数据产生有临床意义影响的具体实例。指导企业注册申报,规范临床试验要求,避免或减少重复性临床试验,加快医疗器械在我国的上市进程。

2017年10月,CFDA发布实施第三批免于进行临床试验医疗器械目录,进一步扩大免于进行临床试验的医疗器械目录范围。目前,已有1090个医疗器械品种免于进行临床试验。

二、医疗器械注册管理法规建设

为贯彻《医疗器械监督管理条例》和中办 国办深化审评审批制度改革的意见,CFDA围绕公众用械安全有效的目标,推进审评审批制度建设,推进了依法行政,加快制定和实施医疗器械监督管理规章、规范性文件及一系列技术规范指南。

2017年,CFDA发布了《医疗器械标准管理办法》(总局令第33号)、《体外诊断试剂注册管理办法修正案》(总局令第30号)《国家食品药品监督管理总局关于调整部分医疗器械行政审批事项审批程序的决定》(总局令第32号)等3部规章,发布《医疗器械临床试验机构条件和备案管理办法》《关于实施新〈医疗器械分类目录〉有关事项的通告》《关于发布医疗器械注册单元划分指导原则的通告》等13项规范性文件,发布实施《医疗器械网络安全注册技术审查指导原则》《医疗器械临床试验设计指导原则》等80项指导性文件。截至2017年底,CFDA共发布《医疗器械注册管理办法》等9部部门规章、60余项规范性文件、280余项技术审查指导原则。一系列配套规章和规范性文件的发布,为医疗器械技术审查和注册核查等相关工作提供了有力支撑,支持了医疗器械注册管理工作的顺利开展。

(一)医疗器械标准管理办法

2002年,原国家药品监督管理局发布实施《医疗器械标准管理办法(试行)》(原局令第31号),对推进我国医疗器械标准化管理工作、规范医疗器械标准制修订以及促进医疗器械标准实施起到了积极的推动作用。2014年《医疗器械监督管理条例》,取消了注册产品标准,确立了产品技术要求的法律地位,改变了原有的医疗器械国家标准、行业标准和注册产品标准的三级标准体系,医疗器械标准体系需要重新梳理和调整。为进一步贯彻国务院《深化标准化工作改革方案》和医疗器械审评审批制度改革精神,提高医疗器械标准管理工作水平,满足医疗器械监督管理和产业创新发展的新需要,2017年4月CFDA发布了《医疗器械标准管理办法》[2][2]

明确了医疗器械标准的定义,是指由CFDA依据职责组织制修订,依法按程序发布,在医疗器械研制、生产、经营、使用和监督管理等活动中遵循的统一的技术要求。

明确了医疗器械国家标准、行业标准和强制性标准、推荐性标准的关系。涉及人身健康和生命安全的技术要求作为强制性标准,医疗器械强制性标准有强制性国家标准和强制性行业标准。推荐性标准是为满足基础通用、与强制性标准配套、对医疗器械产业起引领作用等需要的技术要求。医疗器械推荐性标准有医疗器械推荐性国家标准和推荐性行业标准。

明确了CFDA、CFDA医疗器械标准管理中心、标准化技术委员会、标准化技术归口单位、地方药品监督管理部门、相关单位各自承担的标准化职责和工作内容。CFDA负责组织贯彻医疗器械标准管理相关法律、法规,制定医疗器械标准管理工作制度;组织拟订医疗器械标准规划,编制标准制修订年度工作计划;依法组织医疗器械标准制修订工作,发布医疗器械行业标准以及依法指导、监督医疗器械标准管理工作。CFDA医疗器械标准管理中心负责组织拟定医疗器械标准规划草案、组织开展标准体系研究;依法承担标准制修订管理、标委会管理、组织标准实施协调等工作。

《医疗器械标准管理办法》规定,医疗器械企业应严格按照经注册或者备案的产品技术要求组织生产,出厂的医疗器械应当符合强制性标准和经注册或备案的产品技术要求。医疗器械产品技术要求不得低于产品适用的强制性国家标准、强制性行业标准要求。推荐性标准一旦被法律法规、规范性文件及经注册或者备案的产品技术要求引用的内容应当强制执行。鼓励依法成立的社会团体制定发布团体标准,其管理应当符合国家相关规定。

截至2017年12月底,我国医疗器械标准共1554项,其中国家标准217项,行业标准1337项。标准体系不断完善,标准体系的覆盖面、系统性不断提升,对监管的支撑持续加强。

(二)体外诊断试剂注册管理办法修正案

2017年1月25日,CFDA发布《体外诊断试剂注册管理办法修正案》[3][3],将《体外诊断试剂注册管理办法》(总局令第5号)第二十条第一款,由原“国家食品药品监督管理总局负责体外诊断试剂产品分类目录的制定和调整”,修改为:“本办法第十七条、第十八条、第十九条所述的体外诊断试剂分类规则,用于指导体外诊断试剂分类目录的制定和调整,以及确定新的体外诊断试剂的管理类别。国家食品药品监督管理总局可以根据体外诊断试剂的风险变化,对分类规则进行调整。”修正案自公布之日起施行。

2014年,CFDA发布的《体外诊断试剂注册管理办法》第十七条、第十八条、第十九条规定了体外诊断试剂分类规则,以指导体外诊断试剂分类目录的制定和调整,界定新的体外诊断试剂的管理类别。近年来,随着体外诊断技术的发展、使用数量的增加,按照《体外诊断试剂注册管理办法》第十七条、第十八条、第十九条的要求对体外诊断试剂进行分类界定时,部分产品的分类结果与其产品风险程度不匹配,如对于肿瘤的诊断,免疫组化类体外诊断试剂检查结果只是为临床医生提供参考指标之一,临床医生进行确诊时还需要综合考虑其他大量诊断检测指标,但按照上述条款,任何与肿瘤辅助诊断相关的体外诊断试剂均作为第三类医疗器械管理,这样分类不尽合理。由于上述条款内容缺少调整空间,使得相关产品类别调整与产品风险程度不匹配,不能适应医疗器械监管要求。

本修正案明确CFDA可以根据体外诊断试剂的风险变化,对分类规则进行调整,为将来及时调整分类规则和分类目录提供了法规依据。CFDA将严格按照《医疗器械监督管理条例》,以体外诊断试剂的产品风险为依据,在充分调研论证、公开征求意见的基础上,开展分类规则和分类目录的调整工作,使体外诊断试剂的管理类别界定更加科学合理,进一步推进医疗器械审评审批制度改革,满足医疗器械产业发展需要以及临床使用和监管的要求。

(三)医疗器械分类目录

医疗器械管理主要基于风险程度,这是医疗器械注册、生产、经营、使用等全过程监督管理的基础。对医疗器械按照风险程度实行分类管理也是国际通行的管理模式,遵照《医疗器械监督管理条例》,我国实行分类规则指导下的分类目录制。2002年我国发布实施2002版医疗器械分类目录,对医疗器械监管和支持产业发展起到了一定的推动作用,但随着医疗器械行业快速的发展,新技术新产品层出不穷,原来的《分类目录》已经不能满足医疗器械产业和监管发展的新需要。2017年8月,CFDA发布了新《医疗器械分类目录》[4][4],自2018年8月1日起施行。

新《分类目录》优化整体框架,细化产品类别。借鉴了美国FDA以临床使用为导向的分类体系,参考了欧盟分类目录的结构,由原《分类目录》的43个子目录整合精简为22个子目录,解决了分类目录中部分产品存在交叉的问题,形成了三级目录的层级结构,目录结构逻辑性更强,更贴近临床实际。增加了产品预期用途和产品描述,有利于统一认识和理解并能够有效执行。扩充了《分类目录》的医疗器械产品名称举例,目录覆盖面更广,更具指导性和可操作性。根据产品风险程度以及我国监管实际,对上市时间长、产品成熟度高的,以及风险可控的医疗器械适当降低了管理类别。第三类高风险医疗器械的占比有所下降,整体上各类产品占比更趋于合理。

注册管理方面。充分考虑医疗器械产业现状,新《分类目录》实施前已经批准注册的产品仍按照现行《分类目录》,即2002版《分类目录》核发医疗器械注册证;新《分类目录》实施后全部按照新《分类目录》实施;新《分类目录》实施前受理、实施后批准注册的产品,跨时间点批准的产品,若不涉及产品类别调整则按照新《分类目录》核发医疗器械注册证,若涉及产品类别调整则按照原受理类别核发医疗器械注册证;新《分类目录》实施后,已获准注册的产品原医疗器械注册证继续有效,延续注册时按照新《分类目录》受理、审评、审批。

第一类医疗器械产品备案。2018年8月1日前已经完成备案的第一类医疗器械产品,原备案凭证继续有效。自2018年8月1日起,应当按照新《分类目录》和相关文件规定实施相应的备案。

生产、经营方面。自2018年8月1日起,医疗器械生产许可证的生产范围和医疗器械生产产品登记表,应当依据医疗器械注册证分成原《分类目录》分类编码区和新《分类目录》分类编码区,在许可证上体现两种情况,并明确标识。新发放的医疗器械经营许可证和第二类医疗器械经营备案凭证的经营范围应当分成原《分类目录》分类编码区和新《分类目录》分类编码区,并明确标识。

(四)医疗器械临床试验机构条件和备案管理办法

为深入推进医疗器械审评审批制度改革,规范医疗器械临床试验过程,鼓励更多具有优质资源的医疗机构参与医疗器械临床试验,强化申办者责任,2017年11月CFDA会同国家卫生计生委联合发布《关于发布医疗器械临床试验机构条件和备案管理办法的公告》[5][5],于2018年1月1日起施行。

本办法适用于在我国境内开展医疗器械临床试验的机构备案管理工作。开展医疗器械临床试验的医疗机构,以及其他承担体外诊断试剂临床试验的血液中心和中心血站、设区的市级以上疾病预防控制中心、戒毒中心等非医疗机构,应当按照本办法实行备案。

明确了医疗机构备案应当具备的条件等相关要求。为了加强对高风险医疗器械管理,保证受试者安全和提高临床试验质量,对列入需进行临床试验审批目录的部分高风险医疗器械开展临床试验,应当在三级甲等医疗机构专业范围内。开展创新医疗器械产品或需进行临床试验审批的部分高风险医疗器械临床试验的主要研究者,应当具有高级技术职称并且参加过3个以上医疗器械或药物临床试验等。

备案程序,由CFDA组织建立医疗器械临床试验机构备案管理信息系统。备案管理信息系统在CFDA网站首页的“网上办事”栏目中,医疗器械临床试验机构通过备案管理信息系统办理备案,公众可以登录备案管理信息系统查询已备案的医疗器械临床试验机构的名单、专业及联系方式等内容。医疗器械临床试验机构办理备案并获得备案号后,可以承担医疗器械临床试验。

三、医疗器械注册管理工作建议

2017年,医疗器械注册管理工作积极鼓励创新,推动审评审批制度改革,提高审评审批效率,审评审批能力和注册管理水平全面提升,保障了公众安全用械的需求,促进了我国医疗器械行业的健康快速发展。但医疗器械的审评审批能力、现行的审评审批流程与快速发展的产业需求还存在差距,《条例》配套规章和规范性文件还需要进一步制定和完善,现有医疗器械技术审评人员数量不足,审评尺度不尽统一,审评能力有待提高,我国医疗器械产业整体研发创新能力偏弱,注册申报资料整体质量不高,部分企业诚信守法意识淡薄等。2018年,建议医疗器械注册管理工作进一步加强医疗器械注册管理法规体系建设,推进审评审批制度改革,强化医疗器械标准、分类管理,提高审评审批质量和效率。

贯彻实施中办 国办《关于深化审评审批制度改革鼓励药品医疗器械创新的意见》,做好《医疗器械监督管理条例》修订工作,落实医疗器械许可持有人制度,坚持企业是医疗器械质量安全责任主体的意识,明确持有人对医疗器械设计开发、临床试验等全过程、全生命周期的法律责任。鼓励研发创新,加强对企业注册申报工作的指导,满足临床急需。

完善临床评价要求,强化现场检查。系统梳理和调整医疗器械临床评价要求,规范临床评价要求的科学性、合理性、可执行性和可预见性。完善高风险医疗器械临床试验审批程序。指导医疗机构和有关单位尽快使用医疗器械临床试验机构备案管理信息系统进行备案。

提升医疗器械注册管理技术支撑水平。贯彻落实“十三五”国家药品安全规划,继续推进标准、分类、命名、编码等医疗器械注册管理基础性工作。对重大基础性标准、高风险产品标准、战略新兴产业相关领域标准优先立项,提高通用基础标准、方法标准、管理标准的制修订比例。

 


[1]《关于调整部分医疗器械行政审批事项审批程序的决定》(国家食品药品监督管理总局令第32号)http://samr.cfda.gov.cn/WS01/CL0053/171404.html

[2]《医疗器械标准管理办法》(国家食品药品监督管理总局令第33号)http://samr.cfda.gov.cn/WS01/CL0053/172049.html

[3]《体外诊断试剂注册管理办法修正案》(国家食品药品监督管理总局令第30号).http://samr.cfda.gov.cn/WS01/CL0053/169364.html

[4]国家食品药物监督管理总局.《关于发布医疗器械分类目录的公告》(2017年第104号)http://samr.cfda.gov.cn/WS01/CL0087/177089.html

[5]国家食品药品监督管理总局国家卫生和计划生育委员会关于发布医疗器械临床试验机构条件和备案管理办法的公告(2017年第145号)http://samr.cfda.gov.cn/WS01/CL0087/217367.html

信息来源:行业发展蓝皮书

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